今年2月，国家药监局发布了《药品监督管理行政处罚裁量适用规则》(以下简称《裁量规则》），自今年8月1日起施行，以规范药品监管部门依法行使行政处罚裁量权，保障和监督药品监管部门行政处罚行为。

同案同罚，是彰显法律公平正义、严格规范公正文明执法应有之义，也是《裁量规则》施行的重要目标。《裁量规则》建立了国家药监局制定全国药品领域统一的裁量规则、省级药监部门制定裁量基准和市县级药监部门合理细化量化的工作格局，确立了裁量基准制定原则，明确禁止行政处罚出现“同案不同罚”情形，提出了通过案例指导和建立纠正机制等方式进行裁量监督，不断加快推进药品领域同案同罚的工作进程。

推进同案同罚的重要意义

习近平总书记在二十大报告中指出，深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。

行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。行政处罚是较为常见的行政执法行为。“同案同办、类案同罚”是合理行政的基本要求，也是社会主义法治、严格规范公正文明执法的必然要求，要求行政机关在作出处罚决定时，公平对待每一位违法行为人，努力做到同类案件同样处理。

笔者认为，“同案同罚”有如下四方面的意义：一是有利于彰显法律权威性。“同案同罚”能有助于公民、法人或者其他组织对自身违法行为产生的后果进行合理预期，能够更加有效发挥法律的预测作用，彰显法律的权威性。二是有利于提升执法部门公信力。“同案同罚”确保对于相同违法行为的处罚具有一定的连贯性和公平性，防止自由裁量变成“随意裁量”，有效避免处罚权滥用，进而提升执法部门公信力。三是有利于建设全国统一大市场。“同案同罚”减少不同地区之间在行政处罚尺度上的差异性，打破地方保护和市场分割，为广大市场主体营造更加稳定、透明、可预期的发展环境，有利于助推全国统一大市场建设。四是有利于实现法理情相融效果。努力做到宽严相济、过罚相当、法理相融，防止“小过重罚”“类案不同罚”等问题，让执法既有力度又有温度，实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一。

“同案不同罚”的表现和原因分析

由于地区情况差异、制定主体差异和对法律条款的认识理解程度不同，各地制定的裁量规则和基准在科学性、适当性、可操作性上存在一定差异。同时，由于不同执法人员对法律理解不一致、法律适用观点不一致、适用尺度不统一，导致不同地区之间、不同部门之间乃至同一部门内部之间对相似违法行为处罚尺度不尽相同。具体主要有以下三种表现。

一是是否给予行政处罚不统一。如针对零售药店或者诊所储存、摆放、销售或者使用过期药品的违法行为，在没有其他主观故意证据的情况下，有的地方按照违反《药品经营质量管理规范》处理，有的地方适用《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）第一百一十七条的规定予以行政处罚。

二是给予的行政处罚种类不统一。如针对摊贩无证经营药品的违法行为，有的地方按照《无证无照经营查处办法》第十三条的规定，处没收违法所得，并处1万元以下的罚款；有的按照《市场主体登记管理条例》第四十三条的规定，由登记机关责令改正，没收违法所得，拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；有的地方适用《药品管理法》第一百一十五条的规定予以行政处罚。

三是行政处罚的幅度不统一。如针对无证经营药品的违法行为，均适用《药品管理法》第一百一十五条的规定予以行政处罚的情况下，有的地方处罚款2万元的行政处罚，有的地方作出了150万以上的行政处罚。

出现“同案不同罚”的原因大致有以下五个。

一是法律条文的多义性问题。法律语言往往具有一定的模糊性，这使得一些法律条文在适用时可能存在两个或者两个以上的解释，在具体适用过程中存在争议。

二是裁量基准的科学性问题。一些地方行政处罚自由裁量基准过于笼统，细化量化程度不够，导致行政处罚自由裁量权过大。

三是药品领域的特殊性问题。医药行业涉及的法律问题通常比较复杂，涉及医学知识、药物研发、非临床实验、临床试验、药品生产经营使用监管等方面，需要相应的法律及专业知识综合裁量。

四是法律适用的规范性问题。不同执法人员对法律条文的理解、适用能力不同，一些执法人员在作出行政处罚时，法律适用过于随意或者过于机械，未能综合裁量，产生了“同案不同罚”的情形。

五是信息系统应用的滞后性问题。一些地方没有统一的执法信息系统，一些地方的执法信息系统没有检索、自动匹配功能，在作出行政处罚决定时跟类似案例比对工作不足，导致跨地区、跨部门乃至部门内部“同案不同罚”的产生。

加快推进同案同罚工作进程

党的十八届四中全会、十九届四中全会决议明确要求，要建立健全行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《国务院关于进一步贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》等文件对“同案同罚”提出了具体要求。《裁量规则》第四十六条规定：药品监督管理部门实施行政处罚，不得出现下列情形：……（三）在同一个或者同类案件中，不同当事人的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相同或者基本相同，但所受处罚明显不同的。

加快推进同案同罚工作进程仍需做好以下工作。

强化法律解释

在执法实践中，通过“解释”“答复”“批复”来统一对立法原意的理解，加深对法规条文的认识，推进法规条文的正确适用。

统一裁量基准

科学分析影响行政执法行为的裁量因素，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容尽可能进行细化量化，最大限度实现标准趋同、程序一致、证据互认、类案同罚。

建立判定模型

仔细分析当事人具体情况、违法事实、违法持续时间、主观因素、社会危害后果、当事人配合程度等，并没有完全相同的两个案件。“同案同罚”更多是涉及同一类型的案件，也就是“类案同罚”的问题。

在医药领域，类案同罚容易出现的问题是：在认定类案上，执法机关往往容易混淆；而医药领域产生违法行为的时间节点、行为方式、违法内容等往往都不可能完全相同。因此，执法机关在认定类案时，不能按照传统的类案认定方式，而是要从以下几个角度分析。

违法行为的对象、性质和后果 首先可以考虑行为对象的相似性，即是否涉及相同或类似的违法行为。是否涉及假劣药品生产，药品质量，妨害药品管理，数据造假，违规生产、销售、使用，虚假广告宣传等严重影响公众健康和安全的行为。

涉及的法律法规和标准 分析案件涉及的法律法规和标准，包括药品管理法规、质量标准、广告宣传法规、反垄断法、反不正当竞争法等，以确定是否构成类似案件。

行为主体的相似性 考虑违法主体的相似性，包括违法行为的单位或个人，以及其在医药行业中的地位和角色是否相似。

社会影响和公众利益 最后需要考虑违法行为对社会的影响和公众利益的损害程度，以确定是否具有类似性。

发布指导性案例

指导性案例指已完成相应法律程序并已经生效的、具有重大社会影响或者具有典型性的违法行为案件。指导性案例可以明确医药行业中类似案件的法律适用标准，包括违法行为的界定、主体的相似性、处罚的确定等方面，为执法机关提供具体的指导和参考。

加强执法培训

执法机关应持续加强对一线办案人员的法治宣传教育和执法业务培训，推进办案人员依法依规裁量，充分发挥法制员、公职律师、法律顾问以及外部专家的优势，给办案人员讲深讲透减轻处罚和不予处罚的法理、制度、案例，使办案人员知其然、更知其所以然。

引入人工智能

要将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为行政执法人员提供精准指引，有效规范行政裁量权行使。可以尝试引入大数据和人工智能评估“同案同罚”。人工智能技术可以对医药行业的法律规定进行自动化分析，辅助执法人员更好地理解医药行业的法律条文适用范围和含义。基于大数据分析，人工智能系统可以为医药行业中同案同罚的决策提供更准确和可靠的依据。

完善纠错机制

建立完善自行纠错机制和上级纠错机制。各级药品监管部门应当通过行政执法监督检查、行政处罚案卷评查、执法评议考核等方式，对下级药品监管部门行使行政处罚裁量权的情况进行指导和监督，发现错误应及时纠正。

（广东省药监局 洪开鹏，北京市合达律师事务所 章云勇）

(责任编辑：周雨同)